有学者甚至认为：只能以‘一案一议的方式，建立具体合同关系法律属性的判断。

在解释对象维度上，合宪性解释包含法律解释和宪法解释双重解释，其宪法解释类型属于具体解释而非抽象解释，宪法解释形式既可为显性解释，也可为隐性解释。限于主题和篇幅，单纯解释规则和冲突规则的运用条件并非本文解决的主要问题。

合宪性解释则是根据宪法确定多重法律解释方案之间的纷争。[39]上述三种学说既有基本共识，也存在很大分歧。经历了从概念法学到利益法学的法学理论演进，法体系的内在体系和外在体系的划分已经成为普遍的共识。[6]《关于吕特事件之判决》，黄启祯译，载台湾地区司法院秘书处编：《西德联邦宪法法院裁判选辑（一）》，达昌印刷有限公司1990年版，第101页。[32]这种观点不承认合宪性解释的间接宪法适用。

基本共识是，三种学说都认同合宪性解释中包含着体系解释的因素。解释者既可能对用以解释法律的宪法条文的含义加以积极阐明，也可能消极地将宪法解释隐含于对法律条文含义确定和适用过程。简言之，在可以按照约定时，应当优先选择约定方式。

其中各阶段之中，或许又可以被进一步拆分为不同具体过程。[45]Vgl. Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 10. Aufl. 2011, Rn. 775.[46]Vgl. Bauer, Verwaltungsvertraege, in: Hoffmann-Riem/Schmidt-Assmann/Vosskuhle (Hrsg.), Grundlagen des Verwaltungsrechts II, 2007,§36 Rn. 74.[47]Vgl. Ule/Laubinger, Verwaltungsverfahrensrecht, 3. Aufl. 1986,§69 S. 532 f.[48]Vgl. Ehlers/Puender, Allgemeines Verwaltungsrecht, 15. Aufl. 2016,§31 Rn. 2.[49]例如《行政协议解释》规定，对于行政协议的订立、履行、变更、终止协议等行为，行政机关作出的意思表示构成行政行为，相对人作出的意思表示构成民事行为。从微观方面而言，是因为相对人的主观判断有可能与实际案情不符，因此司法审查权不应受请求范围的限制。我国现有实体性法律规范中，并未对行政协议作出明确规定。

[80] Vgl. Erichsen/Martens, in: Erichsen/Martens (Hrsg.), Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 1979,§27 S. 237.[81] 参见［德］哈特穆特·毛雷尔：《行政法总论》，高家伟译，法律出版社 2002 年版，第 354 页。2004年发布的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》中，亦明确将行政合同规定为具体行政行为的种类之一。

然而，由于1989年《行政诉讼法》将受案范围限定于具体行政行为，为使行政协议争议进入行政诉讼受案范围之内，主导性观点演变为具体行政行为分立说，司法实践中更是逐渐出现拆分行政协议的做法。质言之，行政机关只能在行政协议与单方行为之间选择一种方式，不可并用两种行为方式。[3]何海波对行政行为的类型作了梳理。如，刘宗德曾提出过行政处分与行政契约两者是否能够合并使用的问题，蔡秀卿亦曾追问：两者究竟属于何种关系？竞和并行（选择）关系？优劣补充关系或其他？新《行政诉讼法》颁行后，不少行政法学者倾向于强调行政协议的行政性，《行政协议解释》则明确规定行政机关可以单方行为方式介入行政协议。

在具体行政行为分立说主导下，2000年颁布的《若干解释》中不再采用单方行为之表述。有学者认为，行政合同系不同于民事法律行为以及单方行政法律行为的双方行政法律行为，从作为一个有机体的行政协议中剥离出行政性要素或契约性要素会引发更多问题，因而不宜提倡。在新《行政诉讼法》及其司法解释实施数年后，亦未见有裁判或论著阐明这一基本问题。[27]参见杨解君、陈咏梅：《中国大陆行政合同的纠纷解决：现状、问题与路径选择》，载《行政法学研究》2014 年第 1 期，第 65-66 页。

对于行政机关在订立行政合同过程中作出的意思表示，无论其内容为肯定性抑或否定性表示，均应适用民法典关于意思表示的相关规定。尽管如此，现行规范中并未在行政协议与单方行为之间设定制度隔离。

当然，可以被包含于协议之中的单方行为，并不必然限于变更、解除行政协议的行政行为，其他单方行为亦有此可能。[39]参见《最高人民法院关于土地拍卖行为以及相关行为性质的答复》（最高法［2009］行他字第 55 号）与《最高人民法院关于拍卖出让国有建设用地使用权的土地行政主管部门与竞得人签署成交确认书行为的性质问题请示的答复》（最高法［2010］行他字第 191 号）。

（三）审查对象难以实现拆分除意思表示与过程阶段之外，行政诉讼的审查对象亦难以实现拆分。正因如此，行政机关实际上可以在两种行为方式之间进行切换，似乎并未受到明确限制。如此安排，不啻于使原本应当兼具行政性与协议性的行政协议制度，走向仅偏重于行政性的极端公法化之路。[42]罗豪才主编：《行政法学》，中国政法大学出版社 1989 年版，第 228-229 页。例如，蔡小雪认为行政协议案件的审查对象为行政机关签订协议、不履行协议、变更或者解除协议等行为。然而，上述规范均系针对拆分结果作出规定，对于具体应如何拆分行政协议的问题，却未予明确。

王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社 1989 年版，第 133 页。在后续的一系列裁判中，绝大多数认为不应将行政协议纳入复议受理范围。

[25]参见闫尔宝：《论作为行政诉讼法基础概念的行政行为》，载《华东政法大学学报》2015 年第 2 期，第 56 页。其中，前提性问题在于具体行政行为内涵不明。

毛雷尔称之为包含作出行政行为的义务的行政合同。该文中将拆分公式表述为行政协议 = 行政行为 + 其他协议行为。

[56] 参见前注[40]，郑红葛、石磊文，第 243-244 页。最高人民法院在发布的典型案例中，直接认定主体案件事实为订立协议替代行政决定，但并未附具认定理由。（三）分立+拆分说新《行政诉讼法》施行之后，由于具体行政行为已不复存在，因此具体行政行为分立说难以独善其身。马怀德主编：《行政法学》，中国政法大学出版社 2007 年版，第 111-112 页、第 278 页。

然而，订立、履行、变更、终止等之表述，仅为描述行政协议从形成到发展、终结的动态过程，是否意味着应当依循这些过程阶段逐项拆分行政协议，目前还缺乏深入论证。库尼西更为精确地称之为基于事实构成所形成的裁量（ein an Sachgesichtspunkten ausgerichtetes Ermessen），以示与学界常用的选择自由相区别。

在这一王名扬先生的行政行为分类等理论体系中，行政契约被表述为双方当事人为达某些不同的目的而互为意思表示，因其一致而成立的行政行为。新《行政诉讼法》以及《行政协议解释》颁行之后，拆分公式得到明确肯认。

然而，由于新《行政诉讼法》与《行政协议解释》中实际采用拆分公式，并未在两种行为方式之间作出明确界分，后续规范还有进一步混同两种行为方式之虞。相反，如果可以如此拆分意思表示的话，无异于认同行政机关可以在订立协议时与相对人平等协商，在达成协议之后又可置相对人的意思表示于不顾。

[9]参见王万华：《新行政诉讼法中行政行为辨析——兼论我国应加快制定行政程序法》，载《国家检察官学院学报》2015 年第 4 期，第 11 页。因此，既不应把行政机关的意思表示拆分出来、拟制为一个单方意思表示，亦不应将相对人一方的意思表示拆分出来。[44]前注 ⑥，于立深文，第 210 页。基于此规定，通说认为行政合同的主要功能就在于替代具体行政行为。

如果说在此之前，还可以基于行政协议与单方行为之间的不同法律特征，限于在抽象学理的层面上对两种行为方式作出界分的话，在行政协议进入行政诉讼之后，如何基于现有规范来界分两种行为方式、进而确定二者各自应当适用的规范与制度，就成为司法实践中应予以解决的实际问题。从相关裁判的具体理由来看，行政协议进入行政复议的主要障碍为原国务院法制办作出的答复：政府特许经营协议等协议争议不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议受案范围。

例如，在1983年出版的高等学校法学试用教材《行政法概要》中，行政行为被确定为上位概念，行政契约与具体行政行为则被视为相互独立的下位概念。从学理上来看，则为行政机关在行为方式上的一种选择裁量（Auswahlermessen）。

从《行政协议解释》第10、11条等条文来看，行政机关可以在行政协议中并行采用单方行为的方式，只要具备合法性即可。这一表述上的区别，笔者认为并非偶然为之。